司法部、中國銀保監(jiān)會負責人就《防范和處置非法集資條例》答記者問

2021年1月26日，國務(wù)院總理李克強簽署第737號國務(wù)院令，公布《防范和處置非法集資條例》（以下簡稱《條例》），自2021年5月1日起施行。日前，司法部、中國銀保監(jiān)會負責人就《條例》有關(guān)問題回答了記者提問。

問：《條例》出臺的主要背景是什么？

答：防范和處置非法集資是一項長期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)性工程，關(guān)系人民群眾切身利益、經(jīng)濟金融健康發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。黨中央、國務(wù)院對此高度重視，出臺有關(guān)文件明確了防范和處置非法集資的基本原則、工作機制、工作責任、具體舉措和重點任務(wù)。近年來，面對非法集資案件高發(fā)多發(fā)態(tài)勢，各地區(qū)各部門采取有力措施嚴厲打擊，化解存量、遏制增量、防控變量，取得積極成效，但形勢依然比較嚴峻。在加大刑事打擊力度的同時，有必要提升行政處置效能，著力解決行政機關(guān)防范和處置非法集資的法律依據(jù)不足、手段不夠等問題。出臺《條例》，用法治的辦法加強重點領(lǐng)域監(jiān)管，有利于形成齊抓共管、群防群治、各盡其責、通力協(xié)作的非法集資綜合治理格局，對于防范化解風險，保護群眾合法權(quán)益，具有重要意義。

問：《條例》是如何界定非法集資的？

答：《條例》所稱非法集資，是指未經(jīng)國務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定，以許諾還本付息或者給予其他投資回報等方式，向不特定對象吸收資金的行為。該定義明確了非法集資的三要件：一是“未經(jīng)國務(wù)院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定”，即非法性；二是“許諾還本付息或者給予其他投資回報”，即利誘性；三是“向不特定對象吸收資金”，即社會性。

《條例》還列舉規(guī)定了涉嫌非法集資的常見形式，以利于地方政府及時組織調(diào)查認定和依法查處非法集資行為，也便于公眾及早識別、自覺遠離、積極舉報非法集資行為。

問：《條例》確定的防范和處置非法集資的原則是什么？

答：《條例》貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解重大金融風險的決策部署，明確規(guī)定國家禁止任何形式的非法集資，對非法集資堅持防范為主、打早打小、綜合治理、穩(wěn)妥處置的原則。

一是堅持防范為主。加強監(jiān)測預(yù)警，各方按職責扎實做好商事主體登記、互聯(lián)網(wǎng)及廣告管理、資金監(jiān)測等工作，及時發(fā)現(xiàn)非法集資風險并切斷傳播渠道。全方位加強防范非法集資宣傳教育，提高人民群眾風險防范意識和識別能力，自覺抵制非法集資，從源頭上減少非法集資的發(fā)生。

二是堅持打早打小。賦予處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查認定職責和相應(yīng)措施手段，明確行業(yè)主管、監(jiān)管部門防范和配合處置的職責，力爭在萌芽階段發(fā)現(xiàn)風險，在苗頭狀態(tài)化解隱患，防止小風險演化成大問題。

三是堅持綜合治理。針對非法集資涉及面廣、涉眾性強的特點，在堅持省級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負總責的同時，進一步明確行業(yè)主管、監(jiān)管部門應(yīng)當落實部門監(jiān)管職責，規(guī)定特定市場主體、行業(yè)協(xié)會商會的義務(wù)，發(fā)揮基層自治組織、新聞媒體、人民群眾的監(jiān)督作用，切實形成各盡其責、齊抓共管的綜合治理格局。

四是堅持穩(wěn)妥處置。明確非法集資的調(diào)查處置職責以及跨地區(qū)非法集資案件的管轄原則，賦予處置非法集資牽頭部門調(diào)查處置手段，對各類風險分別采取不同措施。對非法集資資金清退作出規(guī)定，最大程度減少集資參與人損失，維護社會穩(wěn)定。

問：《條例》對防范和處置非法集資工作機制和職責作了哪些規(guī)定？

答：《條例》在《國務(wù)院關(guān)于進一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發(fā)〔2015〕59號）基礎(chǔ)上，進一步明確了防范和處置非法集資工作機制，以及地方各級人民政府、行業(yè)主管、監(jiān)管部門和市場主體等各方面的職責和義務(wù)。一是強調(diào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負總責。明確縣級以上地方人民政府建立健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)單位參加的工作機制。考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實際情況，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明確牽頭負責防范和處置非法集資工作的人員。二是規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當明確防范和處置非法集資工作機制的牽頭部門，賦予其相應(yīng)的調(diào)查處置權(quán)力和手段。上級地方人民政府應(yīng)當督促、指導(dǎo)下級地方人民政府做好相關(guān)工作。三是考慮到非法集資涉及各行業(yè)領(lǐng)域，與行業(yè)監(jiān)管密切相關(guān)，要求行業(yè)主管、監(jiān)管部門按照職責分工對本行業(yè)、領(lǐng)域非法集資履行防范和配合處置職責。四是國務(wù)院建立處置非法集資部際聯(lián)席會議制度，聯(lián)席會議由銀保監(jiān)會牽頭、有關(guān)部門參加，負責督促、指導(dǎo)有關(guān)部門和地方開展防范和處置非法集資工作，協(xié)調(diào)解決重大問題。

問：《條例》在加強市場主體登記管理方面作了哪些規(guī)定？

答：金融是特許行業(yè)，一般工商企業(yè)一律不得從事或者變相從事法定金融業(yè)務(wù)，誰都不能“無照駕駛”。實踐中，一些工商企業(yè)、個體工商戶在名稱和經(jīng)營范圍中使用“金融”、“理財”、“財富管理”、“股權(quán)眾籌”等字樣，欺騙、誤導(dǎo)公眾，非法從事金融業(yè)務(wù)活動，成為非法集資高發(fā)領(lǐng)域。近年來，在互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治等防范化解風險工作中，有關(guān)部門和地方政府對企業(yè)名稱登記管理采取了一些措施，取得一定成效�！稐l例》充分總結(jié)吸收各方面經(jīng)驗做法，明確除法律、行政法規(guī)和國家另有規(guī)定外，企業(yè)、個體工商戶名稱和經(jīng)營范圍中不得包含“金融”、“交易所”、“交易中心”、“理財”、“財富管理”、“股權(quán)眾籌”等字樣或者內(nèi)容�！稐l例》還規(guī)定，縣級以上地方人民政府處置非法集資牽頭部門、市場監(jiān)督管理等部門建立會商機制，對企業(yè)、個體工商戶名稱或者經(jīng)營范圍中包含上述規(guī)定以外的其他與集資有關(guān)的字樣或者內(nèi)容的，予以重點關(guān)注，以便在市場主體登記管理環(huán)節(jié)及時發(fā)現(xiàn)和防范非法集資行為。

問：《條例》在涉嫌非法集資廣告和互聯(lián)網(wǎng)信息管理方面作了哪些規(guī)定？

答：通過廣告和互聯(lián)網(wǎng)傳播非法集資信息，是非法集資風險擴散、蔓延的重要渠道。為有效切斷非法集資信息傳播鏈條，《條例》對廣告發(fā)布規(guī)則、相關(guān)部門職責等規(guī)定了針對性措施：一是禁止違法發(fā)布集資類廣告信息�！稐l例》規(guī)定，除國家另有規(guī)定外，任何單位和個人不得發(fā)布包含集資內(nèi)容的廣告或者以其他方式向社會公眾進行集資宣傳。二是明確監(jiān)管職責。《條例》規(guī)定了市場監(jiān)督管理、互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、電信主管部門和處置非法集資牽頭部門對涉嫌非法集資廣告監(jiān)測、涉嫌非法集資的互聯(lián)網(wǎng)信息和網(wǎng)站、移動應(yīng)用程序等互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的監(jiān)測職責，以及依法查處違法行為的責任，構(gòu)建非法集資廣告和互聯(lián)網(wǎng)信息治理長效機制。三是壓實廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者責任�！稐l例》規(guī)定，廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者應(yīng)當依照法律、行政法規(guī)查驗相關(guān)證明文件，核對廣告內(nèi)容，對沒有相關(guān)證明文件且包含集資內(nèi)容的廣告，廣告經(jīng)營者不得提供設(shè)計、制作、代理服務(wù)，廣告發(fā)布者不得發(fā)布；互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者應(yīng)當加強對用戶發(fā)布信息的管理，不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播涉嫌非法集資的信息。發(fā)現(xiàn)涉嫌非法集資的信息，應(yīng)當保存有關(guān)記錄，并向處置非法集資牽頭部門報告。

問：《條例》對加強非法集資監(jiān)測預(yù)警有哪些要求？

答：早預(yù)警、早防控是實現(xiàn)非法集資打早打小的重要基礎(chǔ)。近年來，各地各部門依托信息化技術(shù)、網(wǎng)格化管理和基層群眾自治力量，不斷提升監(jiān)測預(yù)警能力。國家非法集資監(jiān)測預(yù)警平臺已上線運行，絕大部分省份已采用技術(shù)手段開展大數(shù)據(jù)監(jiān)測預(yù)警；線下群防群治深入推進，非法集資舉報獎勵制度實施以來，各地共收到群眾舉報線索9萬余條，經(jīng)核實已對近5000條進行獎勵。已連續(xù)多年開展全國非法集資風險排查專項行動，及時發(fā)現(xiàn)并處置了一批苗頭性風險。

基于上述實踐，《條例》構(gòu)建了立體化、社會化、信息化的監(jiān)測預(yù)警體系。一是建立健全全國非法集資監(jiān)測預(yù)警體系和預(yù)警機制，加強大數(shù)據(jù)監(jiān)測。地方各級人民政府應(yīng)當建立非法集資監(jiān)測預(yù)警機制，納入社會治安綜合治理體系，運用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，加強對非法集資的監(jiān)測預(yù)警。行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門應(yīng)當強化日常監(jiān)督管理，負責本行業(yè)、領(lǐng)域非法集資的風險排查和監(jiān)測預(yù)警。處置非法集資部際聯(lián)席會議推動建設(shè)國家監(jiān)測預(yù)警平臺，促進地方、部門實現(xiàn)信息共享，加強非法集資風險研判，及時預(yù)警提示。二是充分發(fā)揮基層力量作用。群防群治是防范和處置非法集資的重要抓手，《條例》明確要發(fā)揮網(wǎng)格化管理和基層群眾自治組織作用，要求各地、各部門暢通舉報渠道，鼓勵社會公眾積極舉報涉嫌非法集資行為，第一時間發(fā)現(xiàn)風險。三是抓住重點環(huán)節(jié)，建立非法集資可疑資金監(jiān)測機制。國務(wù)院金融管理部門及其分支機構(gòu)、派出機構(gòu)按照職責分工督促、指導(dǎo)金融機構(gòu)、非銀行支付機構(gòu)加強對資金異常流動情況及其他涉嫌非法集資可疑資金的監(jiān)測工作；金融機構(gòu)、非銀行支付機構(gòu)應(yīng)當履行《條例》規(guī)定的防范非法集資義務(wù)。

問：《條例》規(guī)定了哪些行政調(diào)查、處置措施？

答：為及時有效處置非法集資，《條例》明確賦予處置非法集資牽頭部門組織調(diào)查、處置涉嫌非法集資行為的相關(guān)手段措施。具體包括：在調(diào)查階段，處置非法集資牽頭部門有權(quán)進入涉嫌非法集資的場所調(diào)查取證，詢問與被調(diào)查事件有關(guān)的單位和個人，查閱、復(fù)制與被調(diào)查事件有關(guān)的資料并依法予以封存，依法查詢有關(guān)賬戶，要求暫停集資行為，通知市場監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)部門暫停為涉嫌非法集資的有關(guān)單位辦理設(shè)立、變更或者注銷登記等；在處置階段，處置非法集資牽頭部門有權(quán)查封有關(guān)經(jīng)營場所，查封、扣押有關(guān)資產(chǎn)，責令非法集資人、非法集資協(xié)助人追回、變價出售有關(guān)資產(chǎn)用于清退集資資金，按照規(guī)定通知出入境邊防檢查機關(guān)限制有關(guān)人員出境等。采取上述措施，旨在防止非法集資人揮霍、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或者逃離出境，為處置工作順利開展提供保障。此外，對涉嫌犯罪的，處置非法集資牽頭部門應(yīng)當按照規(guī)定及時將案件移送公安機關(guān)，并配合做好相關(guān)工作。

問：《條例》對非法集資資金清退作了哪些規(guī)定？

答：《條例》堅持最大限度保護人民群眾合法權(quán)益，明確非法集資人、非法集資協(xié)助人應(yīng)當向集資參與人清退資金；清退過程應(yīng)當接受處置非法集資牽頭部門監(jiān)督；任何單位和個人不得從非法集資中獲取經(jīng)濟利益�！稐l例》明確了清退資金的來源，包括：非法集資資金余額、收益，非法集資人及其他相關(guān)人員從非法集資中獲得的經(jīng)濟利益，非法集資人隱匿、轉(zhuǎn)移的非法集資資金或者相關(guān)資產(chǎn)，在非法集資中獲得的廣告費、代言費、代理費、好處費、返點費、傭金、提成等經(jīng)濟利益，以及可以作為清退集資資金的其他資產(chǎn)。為盡可能多地向集資參與人清退資金，《條例》規(guī)定，非法集資人、非法集資協(xié)助人不能同時履行所承擔的清退集資資金和繳納罰款義務(wù)時，先清退集資資金�！稐l例》沿用《非法金融機構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動取締辦法》（以下簡稱《取締辦法》）有關(guān)規(guī)定，明確因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔。

問：《條例》在明確法律責任、加大懲處力度方面作了哪些規(guī)定？

答：為加大對非法集資相關(guān)責任主體的懲處力度，形成有力震懾，《條例》規(guī)定：一是在懲處對象方面，除非法集資單位和個人外，還對非法集資單位的主要負責人和直接責任人、非法集資協(xié)助人進行處罰。同時，對未履行非法集資防范義務(wù)的廣告經(jīng)營者和發(fā)布者、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者、金融機構(gòu)、非銀行支付機構(gòu)予以處罰。二是在處罰種類和處罰力度方面，按照處罰力度與危害程度相匹配原則，規(guī)定給予警告、處以罰款、責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、吊銷營業(yè)執(zhí)照或者登記證書；加大處罰力度，對非法集資人處集資金額20%以上1倍以下的罰款，對非法集資協(xié)助人處違法所得1倍以上3倍以下的罰款等。

問：為何要廢止《取締辦法》？

答：隨著法律體系不斷完善，目前《取締辦法》關(guān)于非法金融活動處置的部分內(nèi)容在商業(yè)銀行法、證券法、保險法、外匯管理條例等法律、行政法規(guī)中已有較為明確的規(guī)定�！稐l例》又對處置非法集資機制等作了相應(yīng)規(guī)定，對于未經(jīng)依法許可或者違反國家金融管理規(guī)定，擅自從事發(fā)放貸款、支付結(jié)算、票據(jù)貼現(xiàn)等金融業(yè)務(wù)活動的，《條例》明確由國務(wù)院金融管理部門或者地方金融管理部門按照監(jiān)督管理職責分工進行處置；同時規(guī)定，法律、行政法規(guī)對其他非法金融業(yè)務(wù)活動的防范和處置沒有明確規(guī)定的，參照本條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。《條例》作出上述規(guī)定后，《取締辦法》內(nèi)容已被有關(guān)法律法規(guī)涵蓋，因此，《條例》施行時，《取締辦法》同時廢止。